6 år sedan
Världens länder har mötts under klimatmötet i Bonn, COP23. Under mötet fanns flera avgörande frågor för ländernas möjligheter att leva upp till sina åtaganden. Bland annat otillräckliga utsläppsminskningar i ländernas klimatplaner, avtalets regelbok, USA:s agerande under mötet och Parisavtalets för- och nackdelar i jämförelse med tidigare överenskommelser. Det skriver tidigare miljöminister Andreas Carlgren i en analys.
1. Det finns ett stort underskott när det gäller ländernas klimatplaner. Vad är länderna beredda att göra för att minska utsläppsgapet?
Under klimatmötet COP21 i Paris för två år sedan kom länderna överens om att ”den globala temperaturökningen ska begränsas till långt under 2 grader Celsius och ansträngningar göras för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius”. Nyligen presenterade FN:s miljöprogram, UNEP, en rapport som visar gapet mellan de utsläppsminskningar som behövs för att nå målen till lägsta kostnad, och de minskningar som kommer att ske om man genomför de nationella planer som länderna presenterade i samband med Parismötet. Även om de nuvarande planerna skulle genomföras fullt ut, skulle klimatbudgeten överskridas med 80 procent år 2030. UNEP kallade gapet för de minskningar som behövs och de nationella planerna från Paris för ”alarmerande stort”. UNEP pekar samtidigt ut en grupp länder som framför allt kommer att behöva göra mer: Argentina, Australien, EU, Indonesien, Japan, Kanada, Mexiko, Sydafrika, Sydkorea och USA.
USA kommer mest i skottgluggen, sedan Trump övergett den tidigare klimatpolitiken. Värdlandet Tyskland är en av de största kolanvändarna i Europa. Klimatfrågan är en viktig stötesten i förhandlingarna om den nya regeringen som pågår i Berlin, där miljöpartiet kräver större utsläppsminskningar och förbud för att bränna kol, medan de andra koalitionspartierna håller emot. Man kan utgå från att Tyskland kommer att sättas under tryck i Bonn.
Samtidigt visar en ny rapport att de privata investeringarna skulle kunna ha nyckeln i kampen mot klimatutsläppen. Minst en triljon dollar investeras globalt för att minska klimatförändringen, både genom förnybar energi, energieffektiviseringar och kollektivtrafik. Genom att regeringar samarbetar med privata investerare och företag skulle mycket stora summor kunna mobiliseras och rädda de utsläppsminskningar som krävs i Parisavtalet.
2. Klimatmötet i Bonn ska arbeta med regelboken för Parisavtalet. Det låter litet tråkigt och tekniskt, men handlar om hur man ska kunna göra reglerna så vassa, att man faktiskt sänker utsläppen tillräckligt.
Under klimatmötet ska delegaterna granska hur arbetet med regelboken för Parisavtalet fortskrider, med sikte på̊ att förslag till regler ska vara klara för att antas på COP 24 i Krakow i december 2018. Bara om det beslutet blir tillräckligt vasst – det vill säga ställer tillräckligt skarpa krav på länderna att redovisa vad de gör och öka sina ambitioner på riktigt, inte bara i retoriken – finns det verkligen chans att fastställa tillräckligt långtgående åtgärder när man enligt planera ska göra det 2020. Frågorna i regelboken gäller:
· Transparens, mätning och rapportering: Visar länderna tillräckligt tydligt att de uppfyller det de tagit på sig i sina nationella planer?
· Anpassning: Hur är de rikare länderna beredda att hjälpa de fattigare länder som drabbas värst, när det gäller att skydda sig mot de negativa konsekvenserna av förändrat som inte går att undvika, även om utsläppen minskar?
· Utsläppsminskningar: Genomför länderna det som de åtagit sig i sina nationella planer? Hur kan man driva på så att det verkligen blir höjda ambitioner?
· Finansiering: Redan på Köpenhamnsmötet för åtta år sedan lovade de rika länderna att från och med 2020 satsa 100 miljarder dollar om året för att hjälpa fattigare länder med klimatåtgärder. Nu är det bara tre år kvar tills pengarna ska börja betalas. Hur ska länderna få ihop de pengarna? Samtidigt hade USA lovat att stå för en viktig del av summan. Nu hotar de istället att hoppa av. Hur ska andra länder kunna kompensera för de pengar som därmed inte betalas in?
· Tekniksamarbete och kapacitetsuppbyggnad: Länderna har länge talat om att skapa samarbete om att utveckla och sprida teknik som kan minska klimatutsläppen och öka.
3. Klimatmötet i Bonn är det första sedan Trump blev USA:s president. Han har sagt att USA antingen ska omförhandla Parisavtalet eller lämna det. Hur kommer USA att agera på mötet?
Det blir närmast omöjligt för Trump att få USA att formellt lämna Parisavtalet under hans mandatperiod, utan att samtidigt också lämna klimatkonventionen. Men hans negativa ambition kan påverka förhandlingarna. Om Trumps förhandlare har instruktioner att omförhandla Parisavtalets innebörd genom att påverka vad som skrivs i regelboken så kan det bli mycket svåra processer i Bonn. I bästa fall prioriteras frågan inte av Trump, och han låter USA:s förhandlare inta en mer passiv roll. I värsta fall blir USA en destruktiv kraft som gör ett redan svårt jobb ännu svårare.
Den amerikanska utrikesministern Rex Tillerson har flera gånger tonat ner beskedet att USA lämnar Parisavtalet. Så sent som i mitten av september sade han till amerikanska tv-kanalen CBS: ”Det gäller att hitta de villkor som gör att vi kan fortsätta samarbeta med andra om vad vi alla håller med om är en stor utmaning. Vi ska överväga sätt att arbeta tillsammans med partners i Parisavtalet. Vi vill vara produktiva. Vi vill vara hjälpsamma”. Diplomater fyller i och säger samma sak med andra ord.
Samtidigt förnekar talespersoner för Vita huset att någon uppmjukning skulle vara på gång och säger att Trumps negativa besked står fast. Klimatförnekaren och chefen för amerikanska naturvårdsverket, Scott Pruit, som utsågs av Trump vid presidentskiftet ville leda USA-delegationen i Bonn. Så blev det inte. Istället leds den av Thomas A. Shannon, som är biträdande utrikesminister på lägre nivå, och respekterad karriärdiplomat. Chefen för FN:s klimatförhandlingar, Patricia Espinosa, konstaterade häromdagen att amerikanerna på plats deltar i samtalen och inte sätter upp några hinder. Alla förståsigpåare försöker nu tolka vad det här ska betyda. Kanske vet de mer när mötet är över. Men det verkar uppenbart att de olika uttalandena speglar en faktisk oenighet inom administrationen, och därför är det troligt att oklarheten kommer att bestå också efter mötet.
Jag minns klimatrådgivaren James Connaoughton som satt i Vita huset under president George Bush. Mot oss europeiska miljöministrar var han hopplöst arrogant och avvisande. Vi hade fel om i stort sett allt. Det kunde inte hjälpas att vi kände skadeglädje när vi såg honom under hans sista klimatmöte i Bali 2007. Han var så pressad att svetten rann i pannan, och samtidigt trängde ut genom kostymen. Bush-administrationen insåg att utanförskapet hade ett alltför högt pris även för en supermakt. Connaoughton kontaktade Washington och bad om nya instruktioner. Någon stund senare svängde USA med 180 grader. Typiskt nog sade han häromdagen i media: ”USA sitter fortfarande vid bordet. Det är mycket viktigt för USA att vara med.”
4. Parisavtalet innebär en helt annan typ av överenskommelse än det tidigare Kyotoprotokollet. Är Parismodellen en fördel eller en nackdel när det gäller att få länderna att minska utsläppen mer?
Efter klimatmötet i Köpenhamn 2009 växte det gradvis fram en ny modell för ett globalt klimatavtal. Innan dess var det självklara målet för EU, en stor del av i-länderna och för miljörörelsen att bygga vidare på modellen från Kyotoprotokollet. Den innebar att man globalt skulle fastställa hur mycket utsläppen ska minska. Målet skulle bygga på forskarnas rekommendationer, sedan skulle utsläppsminskningen fördelas mellan de rikare länderna, som på den tiden stod för större delen utsläppen. De åtagandena skulle vara lagligt bindande. På papperet var det en utmärkt modell. I verkligheten var det närmast omöjligt att få den att fungera. Länderna lyckades aldrig komma överens om ett mål som motsvarade vad forskarna visade skulle behövas. Dessutom var det flera länder som aldrig genomförde sina åtaganden, trots att de var lagligt bindande. Kanada bytte regering och politik, och betalade hellre böter än minskade utsläppen så mycket som man lovat. När u-länderna som grupp vartefter stod för den större delen av världens utsläpp, framför allt på grund av Kinas utsläpp, blev modellen omöjlig att försvara. Till sist hade USA och Kina ett gemensamt intresse av att inte vara bundna av några internationella åtaganden, och ville istället ha mål som man beslutade nationellt.
Grundtanken i Parismodellen är en blandning av lagligt bindande regler och nationella planer för utsläppsminskningar. Det är bindande för länderna att lämna nationella planer för utsläppsminskningarna, och det är bindande att regelbundet rapportera om sina framsteg, även om ”nationellt fastställda bidrag”, som det kallas i avtalet.
Om Kyotoprotokollet innebar att länderna skulle leverera utsläppsminskningar enligt en globalt fastställd meny, så innebär Parisavtalet istället ett slags knytkalas: Länderna bidrar med det de nationellt har beslutat om att göra.
Fördelen med den tidigare modellen var att de berörda länderna utsattes för en större internationell press att åstadkomma mer. Men fördelen med Parismodellen är flera: Länderna kan bättre förankra sina planer på hemmaplan, vilket gör dem mer legitima. Modellen innebär också att det finns en större flexibilitet att höja ambitionsnivån – det kan man enligt reglerna göra när som helst, medan reglerna hindrar att man sänker nivån.
Andreas Carlgren
Andreas Carlgren är senior rådgivare till tankesmedjan Global Utmaning, tidigare miljöminister (2006-2011), och har varit chef för Integrationsverket. Han är dessutom vice ordförande i SEI.
För innehållet i artikeln svarar skribenten själv. Eventuella åsikter som förs fram ska inte nödvändigtvis tolkas som Global Utmanings ståndpunkter.
Foto: Simon Maennling Unsplash
