4 år sedan
Brexit realiseras den 31 januari 2020 – på ett ordnat sätt
På midsommarafton 2016 röstade det brittiska folket för att United Kingdom (UK) ska lämna EU. Under det politiska kaos som sedan dess under nära tre och ett halvt år har rått i det brittiska underhuset har det varit osäkert om Brexit skulle ske på ett ordnat eller oordnat sätt (dvs. med eller utan ett utträdesavtal) eller om hela processen rentav skulle avbrytas och UK stanna kvar inom EU.
Detta dödläge upphörde i och med Tories valseger i det brittiska parlamentsvalet den 12 december 2019. Som bekant resulterade detta i en betryggande majoritet för Tories i underhuset (man fick 365 platser av totalt 650). Därmed skapades förutsättningar för den nye Tory-ledaren och premiärministern Boris Johnson att infria sitt löfte om att UK ska lämna EU den 31 januari 2020.
I en andra läsning godkände underhuset den 19 december regeringens (något modifierade) ”Withdrawal Agreement Bill” med röstsiffrorna 358 mot 234. I lagförslaget ingår det utträdesavtal mellan UK och EU 27 som slöts i oktober 2019. Slutligt godkännande skedde vid en omröstning i underhuset den 9 januari med röstsiffrorna 330 mot 231. Efter ett varv i överhuset väntas lagförslaget omsättas i brittisk lag den 27 januari.
I och med att också Europaparlamentet lär godkänna utträdesavtalet den 29 januari har risken för att UK ska lämna EU på ett oordnat sätt eliminerats.
Vad innebär utträdesavtalet?
I det över 500 sidor långa utträdesavtalet regleras bl.a. rättigheterna för de EU-medborgare som bor i UK och de brittiska medborgare som bor i EU. Vidare regleras hur mycket UK ska betala till EU som en följd av de finansiella åtaganden man gjort som medlem. I ett avsnitt finns bestämmelser om hur gränsen mellan Nordirland och Republiken Irland ska bevaras öppen.
Utträdesavtalet innebär att UK lämnar alla EU:s institutioner den 31 januari. För Europaparlamentets del innebär detta att 73 brittiska ledamöter åker hem och att antalet ledamöter minskar från 751 till 705 – man har beslutat att öka antalet platser med 27. Av dessa 27 kommer 1 att tilldelas Sverige. Som en följd av valet till parlamentet i maj 2019 kommer detta mandat att tillfalla miljöpartiet. Av de 73 brittiska representanter som lämnar kommer 29 från Brexit-partiet. Dessa kommer att saknas av få.
I enlighet med utträdesavtalet kommer en övergångsperiod att inledas den 31 januari och pågå till den 31 december 2020, om den inte förlängs. Parterna måste i så fall enas om detta före den 1 juli 2020. Den brittiska regeringen har i sin Withdrawal Agreement Bill slagit fast att övergångsperioden inte kan förlängas, något som Boris Johnson på senare tid flera gånger understrukit.
Övergångsperioden kan i viss mån betecknas som en ”standstill period” eftersom det mesta förblir som om UK hade fortsatt att vara medlem av EU, bortsett från att man inte deltar i EU:s beslutande organ. UK kommer alltså att fortsätta att bidra till EU:s budget under denna period samt ingå i EU:s tullunion och inre marknad.
Däremot kan UK under övergångsperioden förhandla om, underteckna och ratificera egna handelsavtal med tredje länder. Sådana avtal kan dock inte träda i kraft förrän efter övergångsperiodens slut. Både Boris Johnson och Donald Trump har uttalat sig positivt om möjligheterna att sluta ett omfattande frihandelsavtal mellan UK och USA. Sannolikheten för att detta kan ske snabbt bedömer vi dock som liten. Däremot förefaller chanserna större att UK i närtid ska kunna enas om frihandelsavtal med samväldesländer som Kanada, Australien, Nya Zeeland och Singapore.
Akt II: De framtida relationerna mellan UK och EU efter Brexit
Vägen ligger nu öppen för den andra akten i dramat, dvs. hur de framtida inbördes relationerna mellan UK och EU ska se ut och regleras. Grunden för förhandlingar om detta har lagts i den icke-bindande politiska deklaration som knutits till utträdesavtalet. I deklarationen lägger parterna fast parametrarna för ett ”ambitious, broad, deep and flexible partnership across trade and economic cooperation with a comprehensive and balanced Free Trade Agreement at its core, law enforcement and criminal justice, foreign policy, security and defence and wider areas of cooperation”. Vad gäller det ekonomiska partnerskapet sägs att detta ska vara understött av bestämmelser som garanterar en jämn spelplan (” a level playing field”) för att säkerställa fri och rättvis konkurrens.
Med tanke på den korta tid som står till förfogande för att förhandla fram ett partnerskap med detta innehåll är det sannolikt att parterna kommer att koncentrera sig på att få fram ett frihandelsavtal som kan ratificeras före årsskiftet 2020/21. I detta papper behandlar vi enbart denna ekonomiska del i det framtida partnerskapet.
Av den politiska deklarationen framgår att frihandelsavtalet bör innebära tull- och kvotafrihet för varuhandeln ”across all sectors”. Vidare bör avtalet omfatta ”ambitiösa, omfattande och balanserade arrangemang” för handeln med tjänster och investeringar på både varu- och tjänsteområdet. Särskilda kapitel förutses för bl.a. finansiella tjänster, tekniska handelshinder, sanitära & fytosanitära bestämmelser, immaterialrätt, offentlig upphandling och personers rörlighet.
UK:s utgångspunkter
Den samlade parollen på nej-sidan under den brittiska folkomröstningskampanjen 2016 var ”take back control”. Detta är ett förhållningssätt som nu i hög grad tycks prägla den brittiska regeringens inställning.
Efter Tories storseger i parlamentsvalet har det spekulerats om att regeringen skulle fjärma sig från de mer hårdföra och EU-fientliga krafterna och i stället, av hänsyn till brittiska ekonomiska intressen, satsa på ett närmare förhållande till det regelverk som styr EU:s inre marknad. Så har emellertid inte blivit fallet. Snarare handlar det nu från den brittiska premiärministerns sida om att slå fast att UK lämnar tullunionen och inre marknaden och att man vill ha en ”clean break”. Man betonar att UK själv ska bestämma vilka regler och standarder som ska gälla i landet, och framför allt att man vill ha frihet från att avvika från EU-reglerna – ett av syftena med utträdet sades vara just att kunna avvika från dessa och ”bestämma själv”. Johnson har anammat de hårdföra Brexitörernas argument att UK inte får fortsätta att ha ett ”vasall-liknande” förhållande till EU. Vad detta innebär för den brittiska ekonomin är uppenbarligen något som man väljer att bortse från.
När det gäller de olika elementen i ett framtida frihandelsavtal eftersträvar den brittiska regeringen uppenbarligen tull- och kvotafrihet för alla varor. Tjänstesektorn är också av stor betydelse för den brittiska ekonomin och svarar för en betydande del av exporten till EU. Hänvisning har här skett till frihandelsavtalet mellan EU och Canada som en tänkbar modell.
EU:s utgångspunkter
Snarast efter det att britterna lämnat EU kommer EU-kommissionen att presentera ett förslag till mandat för förhandlingarna med UK. Beslut härom kan förväntas vid ett möte med Europeiska rådet den 25 februari, vilket innebär att reella förhandlingar kan starta först i början av mars.
Det är sannolikt att detta mandat i stor utsträckning kommer att bygga på de riktlinjer för de framtida relationerna som rådet antog redan i mars 2018, i en situation då man antog att det brittiska parlamentet skulle godkänna det utträdesavtal som hade förhandlats fram med den tidigare brittiska regeringen.
I dessa riktlinjer heter det bl.a. att UK:s upprepade ståndpunkt att man vill lämna EU:s tullunion och den inre marknaden begränsar djupet i det framtida partnerskapet och att detta oundvikligen kommer att leda till friktioner i den inbördes handeln. Skilda yttre tullar och interna regler såväl som frånvaron av gemensamma institutioner och en gemensam rättsordning gör det nödvändigt med olika former av kontroller för att bevara den inre marknadens och även den brittiska marknadens integritet.
I riktlinjerna bekräftar rådet också att man är redo att inleda arbetet för att skapa ett balanserat, ambitiöst och omfattande frihandelsavtal så länge som det finns tillräckliga garantier för att man uppnår en ”jämn spelplan”. Syftet härmed är att förhindra ojust konkurrens genom bl.a. lägre skatter och sociala/miljörelaterade skyddsnivåer.
Optimistisk tidtabell
Övergångsperioden har blivit kortare än planerat eftersom utträdet sker först 31 januari. I praktiken är förhandlingsperioden begränsad till 9 månader, med förhandlingsstart 1 mars och avslut före Europaparlamentets session sista veckan i november.
Möjligheten att förlänga övergångsperioden finns (före 1 juli), men det brittiska parlamentet har som tidigare nämnts på initiativ av regeringen lagstiftat om att detta inte får ske. Frågan kan ändå komma upp vid det toppmöte mellan EU och UK som planeras till 20 juni.
Det betraktas som hart när uteslutet att man under denna tidsperiod ska hinna förhandla fram ett avtal som täcker alla de samarbetsområden som finns angivna i den politiska deklarationen, trots att deklarationen faktiskt anger slutet av 2020 som slutdatum.
EU:s chefsförhandlare Michel Barnier har också konstaterat att förhandlingarna om partnerskapets alla delar realistiskt sett inte kommer att kunna slutföras till årsskiftet. Även EU-kommissionens nya ordförande Ursula von der Leyen har uttalat sig på liknande sätt.
Förhandlingarna kommer mot denna bakgrund att koncentreras till den fråga som framstår som mest angelägen, nämligen att få till stånd ett frihandelsavtal.
Frihandelsavtalsförhandlingar tar regelmässigt mycket lång tid. Att förhandla fram ett sådant avtal under den korta tid som står till buds innebär därför en enorm utmaning. Om det, när man närmar sig årsskiftet, visar sig att stora framsteg har gjorts men att en del återstår är det inte uteslutet att Johnson kan gå med på en förlängning (det finns ju färska exempel på att han inte har hållit sina löften). Det brittiska näringslivets synpunkter torde inte längre kunna negligeras i en sådan situation, trots ett av Johnsons mer famösa uttalanden om det brittiska näringslivets roll (”fuck business”). Om EU-sidan tog initiativ till en förlängning kanske saken skulle komma i ett nytt läge. Vid en förlängning skulle UK fortsätta att betala till EU-budgeten, vilket är en komplikation eftersom nästa 7-årsbudget ska börja gälla den 1 januari 2021.
EU kommer att komma till dessa förhandlingar väl förberett och med klart definierade positioner, som kommissionen förmodligen redan har tagit fram. Hur det förhåller sig på den brittiska sidan är mer osäkert. Erfarenheterna från förhandlingarna om utträdesavtalet visade tydligt att de brittiska förberedelserna lämnade en del övrigt att önska.
I och med Brexit måste också över 600 handelspolitiska/ekonomiska avtal som EU slutit med andra länder omförhandlas. Bara detta kommer att kräva sin tid.
Vår bedömning är att det kommer att krävas en förlängning av övergångsperioden med upp till 2 år för att kunna genomföra och ratificera överenskommelser på alla de områden som förtecknas i den politiska deklarationen. En fråga som uppstår är om man på något sätt kan särbehandla den ekonomiska delen av deklarationen och besluta om att skjuta på de återstående delarna.
Knäckfrågor
Det är naturligtvis svårt att i detta läge bedöma vilka frågor som i slutändan kommer att vara de svåraste att lösa i förhandlingarna.
Det är dock ingen vild gissning att en av knäckfrågorna kommer att vara länken mellan den brittiska beredvilligheten att acceptera EU:s regler och standarder å ena sidan och EU:s beredvillighet att öppna sin marknad för brittiska produkter å den andra. Det handlar alltså om EU:s krav på en ”jämn spelplan”. ”Does it/the UK/ want to distance itself, and if so, how far from our regulatory model? It is the answer to this question that will determine our level of ambition” (Michel Barnier).
Förhandlingarna handlar strängt taget om hur långt UK vill bryta sig loss från den allt tätare ekonomiska integration med integrerade leveranskedjor som växt fram mellan UK och övriga EU-länder under de senaste mer än 45 åren. Frågan om en ”jämn spelplan” kommer därför att vara av central betydelse i de kommande förhandlingarna.
Boris Johnsons uttalanden om vikten av frihet att kunna avvika från EU:s regler och standarder rimmar illa med formuleringarna i den, visserligen icke-bindande, politiska deklarationen. Där står det bl.a. att den framtida relationen mellan UK och EU måste innehålla ”robusta åtaganden för att garantera en jämn spelplan… Parterna bör därför särskilt upprätthålla robusta och omfattande regler för statsstöd och som förhindrar handels- och konkurrenssnedvridningar… och bibehålla gällande miljömässiga, sociala och arbetsstandarder på den höga nivå som följer av gällande gemensamma standarder.”
Det kan här vara värt att erinra om att det är för att garantera tillträde till EU:s inre marknad för industrivaror som Island, Liechtenstein och Norge i EES-avtalet accepterar de regler och standarder som utgör grunden för den fria rörligheten. Därmed finns heller inget behov av antidumpnings- eller utjämningstullar i handeln med dessa varor som nämnda länder har med EU. I ett kommande frihandelsavtal mellan UK och EU är det dock troligt att sådana korrigerande åtgärder kan bli nödvändiga om UK exempelvis skulle subventionera den inhemska bilindustrin.
Andra områden där det erfarenhetsmässigt brukar uppstå problem i både multilaterala och bilaterala handelsförhandlingar är jordbruk- och fiske. Som en av de stora fördelarna med Brexit har Boris Johnson pekat på att UK därmed inte längre är bundet av EU:s gemensamma jordbruks- och fiskepolitik. En konsekvens av detta är att UK inte längre kommer i åtnjutande av EU:s jordbruksstöd, vilket högst sannolikt leder till att de brittiska jordbrukarna måste kompenseras på något sätt – antingen genom ett ökat gränsskydd och/eller ökade subventioner.
När det gäller särskilt fisk heter det i den politiska deklarationen att parterna bör träffa ett nytt avtal om bl.a. tillgång till fiskevatten och fiskekvoter. Avsikten är att ett sådant avtal ska ingås före 1 juli 2020 för att fastställa fiskerättigheterna under det första året efter övergångsperioden. Även denna tidtabell förefaller väl optimistisk. Mycket talar för att fiskeområdet kan komma att bli en av de mest konfliktfyllda förhandlingsfrågorna.
Är den irländska gränsfrågan löst?
En ambition hos både UK och EU har ända sedan den brittiska folkomröstningen 2016 varit att Brexit inte får leda till att det uppstår en hård gräns mellan den irländska republiken (EU) och Nordirland som ju är en integrerad del av UK. En hård gräns skulle enligt samstämmiga bedömare riskera att rubba det fredliga tillstånd som rått på den irländska ön i över 20 år sedan man 1998 lyckades förhandla fram ”Good Friday Agreement” och som i stort sett gjorde slut på striderna mellan IRA och de nordirländska unionisterna.
I det utträdesavtal som Theresa May hade förhandlat fram med de övriga EU-ledarna fanns den berömda ”backstop”-klausulen, som garanterade att till dess EU och UK förhandlat fram en annan lösning skulle hela UK (dvs. både Nordirland och Storbritannien) vara kvar i EU:s tullunion. Mot denna lösning protesterade dock flera av de mest hårdföra Brexiteers inom Tories, och Theresa Mays utträdesavtal föll på denna fråga.
Johnson tillträdde som ny premiärminister i juli 2019. I oktober förhandlade han med EU 27 fram en ändring av utträdesavtalet med en ny lösning på Irlandsfrågan. Ändringen innebär att enbart Nordirland blir kvar i EU:s tullunion och inre marknad, vilket får till följd att gränsen mellan EU och UK i stället dras i den irländska sjön, dvs. mellan Nordirland och Storbritannien. Samtidigt förblir Nordirland en del av UK:s tullområde. EU:s tullkodex kommer dock att tillämpas på alla varor som förs in i Nordirland.
Hur detta inte helt okomplicerade arrangemang för gränskontroll kommer att utformas mer i detalj är ett intrikat problem vars lösning sammanhänger med vilken typ av frihandelsavtal mellan UK och EU som slutligen etableras. I varje fall lär frågan komplicera förhandlingarna och riskera att ytterligare förlänga tidsschemat.
Denna nya ”lösning” av den irländska gränsfrågan krävde att Boris Johnson körde över det nordirländska unionistpartiet, DUP, som ju dittills fungerat som stödparti till Tories. DUP ser detta som ett svek och många fruktar/hoppas att detta är ett första steg mot en återförening av Irland.
Kommer Skottland att lämna Storbritannien?
Det brittiska parlamentsvalet innebar också en storseger för det skotska nationalistpartiet, SNP. Dess partiledare, Nicola Sturgeon, har redan deklarerat att detta bör leda till en ny folkomröstning om landet ska bli självständigt och därmed lämna Storbritannien och UK.
En ny folkomröstning om ett ev. självständigt Skottland kräver dock godkännande av det brittiska parlamentet. Boris Johnson har bestämt deklarerat att detta inte kommer att ske med hänvisning till att det skotska folket i folkomröstningen för knappt fem år sedan med klar majoritet (55 mot 45 %) avvisade tanken på självständighet.
Vår bedömning är att det knappast lär bli aktuellt med någon ny skotsk folkomröstning under de närmaste åren. På lite längre sikt kan dock läget ändras. Mycket hänger naturligtvis också på hur de specifikt skotska intressena kommer att tillvaratas av den brittiska regeringen inom ramen för de förestående frihandelsförhandlingarna med EU.
Frågan är ändå vad skottarna skulle vinna på att lämna UK. En gräns skulle uppstå mellan de två länderna och man skulle förlora det fria tillträdet till den övriga brittiska marknaden. Ett självständigt Skottland kanske skulle söka medlemskap i EU men detta är en lång process.
Kommer EU:s hittillsvarande enade front att hålla i sig?
Under den hittillsvarande Brexit-processen har EU kunnat uppträda med en gemensam front. Inledande försök från brittisk sida att spela ut olika medlemsländer mot varandra har inte lyckats. Detta har säkert till stor del sin grund i att förhandlingarna om utträdesavtalet och den politiska deklarationen främst har rört sig om allmänna principer med utgångspunkt i bestämmelserna i EU-fördraget, där samtliga kvarvarande 27 medlemsländer värnat om EU:s integritet.
I den kommande förhandlingsfasen, som mer specifikt kommer att behandla frågor som rör enskilda varu- och samhällssektorer, finns det en större risk att olika EU-länders intressen och prioriteringar kommer att skilja sig åt. Detta kommer troligtvis att bidra till att förhandlingarna drar ut på tiden men inte påverka EU-kommissionens centrala roll som förhandlare och samordnare på EU-sidan.
Vad händer om förhandlingarna misslyckas?
Om parterna mot förmodan skulle misslyckas att förhandla fram ett frihandelsavtal inom den stipulerade (eller ev. förlängda) övergångstiden kommer stora delar av handeln mellan UK och EU att direkt belastas med de tullar och andra handelshinder som gäller för tredje länder enligt de överenskommelser som under årens lopp träffats i WTO. Detta skulle innebära dramatiskt försämrade förutsättningar för många företag i UK och i EU, med åtföljande negativa effekter inte minst på sysselsättning i UK och på hela den brittiska ekonomin. Även om ett sådant scenario inte helt kan uteslutas tror vi inte att det är särskilt sannolikt eftersom detta inte skulle ligga i vare sig UK:s eller EU:s intresse.
Peter Kleen och Mats Ringborg, seniora rådgivare Global Utmaning
Läs även författarnas tidigare rapport om Brexit, ”Brexit: Trade Policy Implications and Challenges” från 2017
